今年政府工作报告提出，防范化解地方政府债务风险，优化债务期限结构，降低利息负担，遏制增量、化解存量。这是当前经济工作的一大重点。为此，正确理解地方政府债务，妥善寻求应对之道至关重要。

首先，应辩证理解政府债务的必要作用。在现代经济、金融条件下，无论企业部门、家庭部门还是政府部门，借助债务投资是实现发展的常用手段。当代政府部门往往通过负担债务来提供公共产品和服务、推动国家战略、托底社会稳定、维持经济增长。经济上行时，如果不允许一定的杠杆空间，经济发展则无从谈起。而在下行周期，公共债务投资的适当有序扩张，被证明对于中短期衰退具有抑制作用。

近年来全球前50个主要经济体中，政府部门杠杆率平均近95%。尤其自2020年来，在疫情与地缘冲突影响下，各主要发达国家普遍放松货币政策，资产负债表大幅扩张。以市场、法治和行为约束及监管制度成熟著称的欧美等地政府举债的力度、强度都远超中国。

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尤其在经济下行调整期中，社会整体融资下降较多，私营部门需求明显回落。为维护经济稳定，政府往往会通过积极财政政策和主动负债，投资基建、大型产业项目等不断补齐社会投资缺口，形成“挤入效应”。可以说，政府通过逆周期财政行为，可以为国民经济与就业结构稳定发展、调整提供时间与空间。

长期看，政府资金的规划性、先导性投入还能引导资金走向，形成示范效用。协同各方资源支持优势产业与区域发展，为区域产业长期发展打下物质基础。“高铁本身不赚钱，但将长期拉动整合沿线城市群和产业链，形成更大盈利效应”，就是其中一例。此外，约束管理较好的财政性投入也能够稳定和拉动区域产业内就业。

其次，应从多方面综合判断债务风险。衡量一个社会的债务水平是否合理，不能简单从数字来看。债务是否合理，应看其扩张能否撬动更多的经济增长，是否与该国的发展阶段、产业结构、人口特征、技术优势等相匹配，债务在短期内是否有稳定社会的必要性，在长期内是否有发展的可持续性等。

当前中国经济仍处于增长稳定阶段，整体政府债务在可控范围。政府债务率是衡量政府偿债能力的关键指标，国际货币基金组织提出风险参考区间为90%-150%，为严格管理，我国政府将债务警戒线设定为100%。截至2021年底，我国地方政府债务率为105.4%，相比美国债务率在2022年达123.4%，日本2022年债务率达225.9%，我国整体风险可控。

从债务性质上看，我国政府债务以内债为主。生产效率高、出口导向型、创新科技型、生产者剩余高的经济体往往有条件以内债为主导。内债为主的国家，长期内通胀压力较小，但需要防止出现通缩。债务短期清偿压力有限，可通过长期经济发展进行消纳。加之，中国地方与中央政府之间的特定关系决定了地方政府出现偿付压力时，中央政府可通过财政、金融、政策援助等手段对其进行处置，因此整体风险相对较小。而外债为主的国家，遇到经济下行、外资撤出时，将出现外储下跌、本币贬值，短期偿债压力陡增的问题。届时本币贬值、通胀严重，只能紧缩财政、削减公共支出，政府和全社会应对的空间十分局促。

最后，应正视并妥善化解债务风险。当前国际大环境存在经济衰退、金融失稳、地缘冲突等多重挑战，中国经济也处在结构调整、稳定预期的关键转型期。在此期间，正视债务问题、控制债务水平、化解相关风险具有重要意义。

短期看，我国政府债务压力主要来自三个方面：一是，地方政府显性债务风险总体可控，但城投平台等主体形成的隐性债务存在一定风险，尤其内陆财力较弱省份的广义债务率仍在较高水平，宏观杠杆率高、付息压力大。二是，结构不平衡，不同区域差别较大。从负债比例看，部分省市较为困难。三是，存量融资成本依旧较高。各城投平台的经营和偿付活动需密切关注。当前城投平台资产负债率下降较慢，近1/10的城投公司资产负债率超过70%，62.6%的城投公司资产负债率分布在50%~70%。更重要的是，城投平台盈利能力仍较弱，导致还本付息能力未能明显改善。

对于化解地方债风险，短期看，首先应控住债务规模，管住新增债务；建立各级债务台账，摸清隐形债务底子并纳入统一管理；建立风险预警机制，对地方债务进行密切跟踪和评估；同时完善落实责任机制，“谁家孩子谁抱走”；透明有序地推进债务置换和重组机制与制度建设；同时，由中央设立一定救助机制，防范突发情况，避免引发系统性风险。

长期而言，应坚持激发民营经济活力，使社会经济保持相对快的增长。令增长、财政、货币政策相协调，避免债务利率过快上升。坚持改革、调整政府职能与规模，提质增效。建立符合当前发展阶段的合理的考核与约束机制、评估和问责机制。深化政府预算、社保、税费制度改革，优化税收与支出。调整区域发展规划，优化城市经济人口结构与负债比例，令各地区负债能力与增长能力相匹配。最后，还要强化财政与金融政策相协调，综合发挥好我国制度与体制优势。

（曲强，作者是北京外国语大学区域国别经济研究员）